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做到“七个坚持” 推进纪检监察工作高质量发展
□石文亮
发布日期:2020-03-21 07:16
来源:阳泉日报
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  党的十九届四中全会指出,“中国之制”就是坚持和完善中国特色社会主义制度,“中国之治”就是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化。制度是治理的依据和结果,治理是制度的实践和创新。那么,纪检监察机关学习贯彻党的十九届四中全会精神,必须提高政治站位、坚守职责定位,紧紧围绕“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题,深刻把握纪检监察工作与国家制度和治理体系建设的内在关系,始终聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,统筹推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,在更高层次更高水平上深化转职能、转方式、转作风。目前,纪检监察体制改革已经进入“深水区”“攻坚期”,我们只有做到“七个坚持”,即坚持政治属性、坚持法治思维、坚持监督理念、坚持程序意识、坚持证据标准、坚持人民立场、坚持安全底线,不断提升认识高度、持续加大实践力度、更加聚焦监督精度,才能全力推进新时代纪检监察工作高质量发展,努力把制度优势转化为治理效能,真正彰显“中国智慧”。

  坚持政治属性

  党和国家治理体系包括两个方面:依规治党,依据党章党规党纪管党治党建设党;依法治国,依据宪法法律法规治国理政。纪律检查是全面从严治党的利器,国家监察是对公权力最直接最有效的监督。在“一府一委两院”的国家权力结构格局中,监察委员会与行政机关、审判机关、检察机关处于同一宪法地位。监察委员会与纪律检查委员会合署办公,履行纪检监察两项职责,其性质既不同于行政机关、又不同于司法机关,而是代表党和国家行使监督权的专责监督职责的政治机关,政治属性是第一属性、根本属性,体现的是党内监督和国家监察的“一体两面”,体现的是党领导全党进行伟大的自我革命,体现的是党对反腐败工作的集中统一领导,这是我们的文化传统和制度优势,是中国特色的监督体系,更有助于推动新时代纪检监察工作高质量发展,更有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

  政治指导法治、法治服务政治,我们讲政治就要讲法治,这是政治(党)和法治(法)关系的集中反映,是实现依规治党和依法治国相互促进、相得益彰的必然要求,也是政治思维和法治思维在纪检监察机关履行专责中的具体体现。如,我们在监督检查、审查调查过程中,把政治纪律和政治规矩放在首位,重点查处党的十八大以来不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件,以及违反中央八项规定精神的问题,这首先是政治属性“质”的判断,实践中我们必须防止出现方向性的政治偏差;之后,严格履行程序、收集固定证据、认定罪错事实,是涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪?态度、情节、后果又如何?最终综合全案事实关、程序关、法律适用关,通过“质”与“量”的精准评判,作出处置结论,将纪、法、罪落实到具体人、具体事、具体案上,进而有效防止出现事实和性质认定不准、政策法规适用不当、执法尺度不一、处理畸轻畸重等现象。

  坚持法治思维

  “构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”,要求坚持和加强党的统一领导、要求监察职能覆盖到所有行使公权力的公职人员、要求把制度优势转化为治理效能,有效解决过去监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅、调查手段单一等问题。纪委监委是党内监督和国家监察的专责机关,既要执纪又要执法,履行监督执纪问责和监督调查处置双重职责;以党章党规党纪和宪法法律法规为依据,实现纪律和法律“两把尺子”相互贯通、一体贯彻;纪检监察机关将查处违纪、职务违法、职务犯罪集于一身,依托纪检、拓展监察、衔接司法,统一于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争。

  深化纪检监察体制改革,纪法分开、纪在法前、纪严于法,并不是几种权力简单的转隶、叠加、排序,而最高权威的地位、最高层次的境界则是法治思维的融合,尤其在纪、法、刑贯通衔接过程中至关重要。法治思维是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式,将崇尚法治、尊重法律的诸种要求运用于认知判断、逻辑推理、综合决策、建构制度、处理问题的价值观念和价值追求。何谓法治?“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式表现出来的、具有普遍适用性的法律原则”,其基本理念是强调平等、反对特权,注重公民权利的保障、反对政府滥用权力。与法治思维相悖的则是“惯性思维”,它是由先前知识、经验、习惯形成的一种相对牢固的心理准备状态和活动应激倾向。在环境不变的条件下,思维定势使人在潜意识的支配下,应用已掌握的方法迅速解决问题。而在情境发生变化时,它则摆脱不了既有框架的束缚枷锁,表现为不假思索、因循守旧的反应行为和适应定势,从而影响或妨碍后来的分析、思考、判断,成为局限的、被动的、消极的应对模式,很不利于推动事件的改革创新、变革发展。

  思想是行动的指南,理论是实践的路标。习近平总书记曾指出,“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作”。因此,我们应当本着“讲认真”的革命精神、“尚法治”的逻辑思维、“敢担当”的行动自觉,渐学渐思、渐行渐悟,既不能“戴上有色眼镜看人,搞有问题假设”,也不能“过度强调无罪推定,忽视违规违纪”,而要围绕履行监督执纪问责和监督调查处置,推进纪委监委双责双行、纪律法律双施双守,不仅固根基、取精华、扬优势,而且清淤阻、补短板、强弱项,最终回归并体现全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一。这些同样也是深化“三转”的基本要求,即转职能是核心、突出职责主业,转方式是关键、创新工作方法,转作风是保障、强化自我监督。

  坚持监督理念

  理念是宏观的、抽象的,是每个人内心的指导原则。纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督“四个全覆盖”并驾齐驱,已经形成新时代中国特色社会主义权力监督的新体系新框架新格局;监督作为纪委监委的基本职责、第一职责、首要职责,如网在纲、如水在源,是维护纪法权威、有效开展审查调查和问责处置的基础,成为“四个监督”同心圆的圆点;党内监督是第一位、主导性的监督,国家监察是党内监督的延伸和拓展,二者具有高度内在一致性和互补性。十九届中央纪委三次全会提出,做实做细监督职责,着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。这就要求我们必须培养和运用精准思维,强化精准监督,在理念思路、方式方法、措施手段上下功夫,切实把职责定位摆正、把监督对象认准、把监督措施落实,提升日常监督、长期监督的创造性、针对性、实效性。

  要提高政治站位。始终把履行政治监督职责放在第一位,把“两个维护”作为根本政治任务,把讲政治的要求贯穿全面从严治党全过程,党中央重大决策部署到哪里、监督检查就跟进到哪里,确保靶心不偏、正道不离,这是纪检监察工作的“纲”与“魂”。具体来讲,纪律监督要把握政治生态、监察监督要体现政治要求、派驻监督要找准政治视角、巡察监督要突出政治巡察。而且巡视更加注重“四个落实”,即落实党的路线方针政策和中央重大决策部署情况,落实全面从严治党战略部署情况,落实新时代党的组织路线情况,落实巡视、审计、主题教育发现问题的整改情况。而巡察更加侧重“三个聚焦”,即聚焦基层贯彻党的路线方针政策和党中央决策部署要求,进一步促进基层党组织和党员干部担当作为;聚焦群众身边腐败问题和不正之风,进一步增强群众获得感幸福感安全感;聚焦基层党组织软弱涣散、组织力欠缺问题,进一步强化政治功能、打造坚强战斗堡垒。

  要坚持问题导向。“问题是时代的呼声。”准确发现问题是纪检监察机关履行职责的应尽之责、应有之义。只有勇于革命、善于斗争,只有实事求是、精准监督,才能看得到问题、看得清问题、看得准问题,真正让被监督对象时刻感受到“监督就在身边、纪律就在眼前”,从而形成有效震慑。倘若缺乏问题意识,也必将丧失反思能力。对待一个事件来讲,我们不妨运用“三点论”的工作思路,即发现问题是迈步出发的起点(紧盯问题疑点去寻踪)、分析问题是行程转折的拐点(围绕问题原因去研判)、解决问题是落脚收官的终点(聚焦问题破译去处置),有效破解关系网、消除潜规则、斩断利益链,力戒“走了形式、看了皮毛”“上级官僚主义发令、下级形式主义作答”。如发现问题、形成震慑是市县巡察的“前半篇文章”,是手段;推动改革、促进发展是市县巡察的“后半篇文章”,是目的。

  要抓好统筹协调。树立“上下同路、你我同行”的全局理念,围绕中心、找准方向,服务大局、体现价值,顺势而为、应时而动,把纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督有机贯通、有效协调起来,同题共答、同心聚力,形成“一条心”“一盘棋”“一张网”,集成系统性、严肃性、协同性,延伸监督触角、拓宽监督渠道、升级监督手段,开展多维度、立体化、全过程监督,同不妨异、异不碍同,尤其围绕布局目标、协同攻防步调、共享既得信息、互补各方优势,健全体制机制、增强监督合力,避免单打独斗、一曲异调,避免力量发散、方向走偏,切实监出气势、督出成效,做到既有形有象、又有效有神。

  要注重监督质效。合理运用“四种形态”,通盘做好“全篇文章”,使监督更加聚焦、更加精准、更加有力,不断强化不敢腐的震慑、扎牢不能腐的笼子、增强不想腐的自觉,让制度“长牙”、纪律“带电”、犯罪“入狱”,实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一,并力求成果最大化。精准问责、规范处置,让失责必问、问责必严成为常态,既要敢于问责、善于问责,还要很好把握纪、法、刑之间的关系,核心在精准;以案促改、建章立制,要充分发挥专项整治、纪检监察建议的职能作用,针对案件暴露出来的突出问题,找准治理重点、堵塞隐患漏洞、明确整改任务、完善制度措施、强化执行力度;标本兼治、强化警示,注重分类施教、有的放矢,因病施策、对症下药,尤其以身边事、身边案教育身边的人,真正起到“换位思考”“如果是我”的震慑、警醒、释疑、劝诫、启示、教化作用,实现道德自治与法律他治的有机结合。 

  坚持程序意识

  “严格依规依纪依法”作为当前纪检监察工作的重点难点之一,其内涵同时包括程序和实体两个方面,二者缺一不可。程序公正是实现实体公正的重要手段和保障,实体公正是程序公正的结果和最终目的。俗话说,“不以规矩,不成方圆”。程序是为进行某项活动所规定的先后次序,体现为一定的规矩。程序的作用就在于有效制约权力行使的随意性。“毒树之果”理论提示我们,“实体公正不能以失去程序公正为代价”,“讲程序”就是贯彻法治思维的具体表现方式和路径,而评价程序运行的价值标准就是实体正义的实现程度和实现成本。因此,我们在注重实体要件精准的同时,还要注重程序要素的无瑕,对启动、调查、报告、审批、实施等各个环节进行全流程规范,运行程序一项不缺、履行程序一步不错,不做选择、不搞变通、不打折扣,让严格依规依纪依法执行程序成为一种思想自觉、一种意识习惯、一种行为规矩。

  党中央制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、党中央批准的《监察机关监督执法工作规定》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及《中华人民共和国监察法》都属于程序性法规。尤其《规则》《规定》的出台,以党纪为前置保障,以其他法律规范为补充,最终构建成多元化的腐败治理系统,集中体现了坚持和加强党对纪检监察工作统一领导的必然要求,集中体现了落实党中央决策部署、履行好纪检监察职责的必然要求,集中体现了纪法贯通、法法衔接以及推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,集中体现了对监督执纪和监督执法权的严格制约和监督、促进纪检监察机关自身法治化制度化规范化的必然要求。因此,无论监督执纪、还是监督执法,我们必须以更高的标准、更严的规矩,强化规矩理念、树牢程序意识,不遵守《规则》就是违纪、不遵守《规定》就是违法。

  对标《规则》,实现领导体制和工作机制、依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律、执纪审理和执法审理的有机融合;在事实认定、程序环节、法律适用上坚持法律法规的标准和要求,与以审判为中心的刑事诉讼制度改革相协调,实现与刑事诉讼法的衔接。如,初核阶段可以采取谈话、询问、调取、查询、勘验检查、鉴定、限制出境、技术调查等八种措施,而暂扣仅限于被核查人及相关人员主动上交的财物;讯问、询问、留置、搜查、查封、扣押、通缉七种措施只有监委可以使用,而纪委不能使用;对人身权利和财产权利影响较大的讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉七项措施,则在初核阶段不得采取,只有在立案后才可使用。《规定》作为《监察法》的实施办法,更加侧重规范监察机关监督执法工作,细化实化了纪法贯通、法法衔接的具体程序,实现了执纪与执法同向发力、精准发力,确保了调查工作依法顺畅进行,势必进一步推进反腐败工作的法治化、规范化。如《规定》明确了各种调查措施的最低审批权限,对同级党委管理的正职领导干部的问题线索采取谈话方式进行处置的、开展初步核实的、进行询问的、采取技术调查的、采取限制出境的、采取搜查等六项措施,以及对同级党委管理干部的初步核实情况报告、进行立案调查和采取留置措施的,应当报同级党委主要负责人审批。需要注意的是,在强调程序意识重要性的同时,也要看到程序不是包治百病的灵丹妙药,要防止其成为某些官僚主义者消极怠政、为官不为、推脱责任、不敢担当的“挡箭牌”“遮羞布”,但这并不影响对违反程序行为的惩处。

  坚持证据标准

  证据是可以证明案件事实的材料,属于办案的产品;办案就是通过证据还原案件事实的过程。证明标准是指收集的证据能够证明待证事实的程度。证据标准是指证据收集、固定要满足定案的实质上或形式上的基本原则、要求和条件。有的证据伴随案件发生而产生,需要人们去发现并依一定程序由专门人员收集、提取、固定;有的证据则是事后由专门人员恢复、复制、制作、鉴定和说明的。证据的表现形式是多样的,法律要求证据具有一定的形式,这需要专门人员以特殊的方式制成,使之成为法律要求的形式上的证据制品。也就是说,证据产生于实体过程,具有客观性、实在性的特征;证据资料产生于程序过程,具有主观性、派生性的特点。从证据概念、特征方面分析,证据标准是多方位的,既有整体的一般标准,又有个体(各种类、各形式)的特殊标准;既有实质内容的标准,又有表现形式上的标准。证据的一般标准是指与案件事实的相关性和合法性,并具有法定的表现形式,证据的特殊标准是指每一种类证据或系列体系所应具有的专门的标准。

  既然是标准,必然有准绳。准绳就是测水平的水准器、量直度的墨斗。证据标准与证明力及证明程度是密切相关的。一个证据是否达到标准,完全或不完全达到标准,直接影响其证明力有无或大小,影响对案件真实情况的证明程度。单一证据存在这个问题,群体(集体、系列)证据也同样存在这个问题。过去我们常说的“证据确实”往往是指单一证据的真实可靠性;“证据充分”是指群体系列证据的整体证明力。要实现证据的确实、充分,单一证据及由其构成的证据系列都应达到一定的标准。也就是说,违纪、违法或犯罪的事实都有证据证明,定案证据均经法定程序查证属实,综合全案证据已排除合理怀疑。实践运用“四种形态”,针对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的不同证据标准,都要围绕“六个要素”,即人物、时间、地点、起因、经过、结果,严格依据纪法、事实两个定量(质的判断),充分认识三种情形之间性质上的相似性、程度上的相当性和执行上的相称性。如坚持党纪、政务处分轻重程度相匹配、工作程序相衔接,既把纪律挺在前面,体现纪严于法的要求,又突出政务处分的特点。同时,全局考虑被调查人态度(如投案坦白、重大立功、认错悔罪、主动退赔涉案财物等,还是拒不认罪、组织串供、掩盖事实、销毁证据等)这个情节变量(量的评价,体现在处置结果上的从轻或减轻、从重或加重)。如,纪、法、罪的调整对象(主体)是不同的,纪律事实的认定是以党员对党忠诚的纪律要求为基础,在起点上远高于法律对公民要求的标准,职务违法针对的是行使公权力的公职人员,而涉嫌犯罪针对的则是全社会的普通公民、自然人,当然包括党员、公职人员。需要强调的是,罪(职务犯罪)与非罪(违纪、违法)的界限是以行为是否具有社会危害性、违法性和是否应当受到刑法处罚来区分划定的,而职务犯罪的定罪量刑常常是动态变化的,需要围绕主体效力、时间效力、空间效力三个方面,既要收集有无罪错的证据,还要收集罪错轻重的证据,而且保证客观性、注重合法性、研判关联性,做到各个证据之间相互印证,形成完整稳定的证据链条,确保每一起案件都经得起实践、人民、历史的检验。

  坚持人民立场

  新的发展观将社会发展的重心由客体转向主体,即由物为中心转向以人为中心,人是历史的主体、是社会发展的主体。“人民幸福生活是最大的人权。”对于一个政党来说,立场的选择与坚守是最根本的问题,直接关系政党的命运和存在价值。中国共产党永远坚守人民立场、拥抱人民情怀,是尊重历史规律、遵循社会发展的必然选择,更是根本宗旨和初心使命在情感上的自觉担当、核心价值和至高境界。

  民心是最大的政治。新时代背景下人民立场具有全新的意义与价值,包含着丰厚的历史内涵。人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应是评判各项工作成效的根本标准和内在依据。纪检监察工作必须坚持“人民至上”,始终对人民负责、为人民服务、受人民监督,凡是群众反映强烈的问题都要作为主攻方向、严肃对待,凡是损害群众利益的行为都要作为关注重点、坚决纠正。既要把人民立场作为自觉的价值理念,以人民群众的根本利益为最高标准;又要将人民立场作为现实的工作取向,以宽广诚挚的人民情怀彰显治理效能。概言就是,纪检监察机关履职尽责,不仅要顺乎潮流、顺应民心,充分了解并适应人民群众利益发展的需求,推进社会发展成果的积极转换,而且要在“打虎”的同时,更加聚焦群众的痛点堵点难点,更加关注群众最关心、最直接、最现实的利益问题,敢于亮剑、善于亮剑,坚决惩治脱贫攻坚、涉农惠民、教育医疗、人居环境、食药安全、市场监管等群众身边的“蝇贪蚁腐”和不正之风,真正让人民群众有新濠天地赌城网址、更直接、更实在的获得感幸福感安全感,不断夯实党的政治基础和群众基础。如,市县巡察作为强化基层监督的一项常态化、制度化安排,方向在基层、重点在基层,根本任务是保障党的路线方针政策和党中央决策部署落实到底,打通全面从严治党的“最后一公里”。

  坚持安全底线

  对纪检监察机关而言,严格依规依纪依法办案是关系党的执政安全的重大政治问题和政治责任。安全就是最基础、最直接的“稳”,如果政治定力不够、忧患意识不强、思想重视不足,那就是最大的“不稳”,就会对我们的工作质量、工作成效造成直接的负面影响,更谈不上“稳中求进”。习近平总书记曾讲:“既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战,也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”。“亡羊补牢”的代价是羊的丢失,安全教训的代价是生命的陨落、财产的损失以及政治公信的质疑。我们必须坚持安全底线思维:即预计评估风险损失度,并且提前做好防范对策。“思考问题复杂化、处理问题简单化”的意义在于:假设你处于安全隐患包围中,通过逐一排查,及时发现问题并整改到位,把安全隐患彻底消灭在萌芽状态;让你正确地面对已经预判的事实和结果,理性接受出现的最差情况;你一旦处于底线位置,即可启动防范对策、应急预案,冷静处理、积极应对,使风险损失度减低到最小化;底线有其一定的限度,倘若跨越这个限度必然产生危害,提醒你务必增强警觉性、杜绝侥幸心。

  坚持安全底线,我们不妨引入“质量控制”的概念,即利用现代科学管理方法和技术减少实验误差,并预测性地达到检验结果最佳标准的一种管理方法。我们要善于观察、直面反馈、认真分析、正确辨识,在研究措施时新濠天地赌城网址地从保障政治安全、人身安全、财产安全、信息安全等角度来思考和谋划,制定出更有力、更切合实际的风险防控措施,果断处置于已然、提前防患于未然,进而实现波浪式前进、螺旋式上升。“堡垒最害怕也最容易从内部攻破”,办案安全关键要做好人的工作,加强制度建设和队伍管理,严谨律己、严肃遵纪、严格执法,捆牢、扎紧、织密安全“篱笆”,不断强化敢抓敢管的责任心、解决复杂问题的耐心、工作严谨认真的细心,坚持从严立规矩、从严抓班子、从严带队伍、从严管干部,争当对党忠诚的表率、敢于担当的表率、清正廉洁的表率、勤学善思的表率、凝心聚力的表率;坚决做到“五不”,即眼明不花、不该看的不看,耳聪不偏、不该听的不听,嘴紧不贫、不该说的不说,手净不伸、不该拿的不拿,脚勤不歪、不该去的不去,始终做党和人民的忠诚卫士。 (作者为市委巡察办副主任)

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